生态补偿机制与新发展观

 贾星客  陈路

云南师范大学 社会发展学院

 关 键 词： 新发展观、可持续发展、生态补偿机制、

 文章摘要： 可持续发展是当今全球社会发展的总体新型目标和方向，也是党的16大报告再次强调的我国实现现代化选择的发展道路，是全面建设小康社会的实现条件之一。但到目前为止，“可持续发展”概念本身却缺乏社会历史条件的，制度条件的科学内容，它显得主要是一种良好的对未来的愿望。在国际社会中，可持续发展更多地表现为一种软约束，缺乏制度保证。《京都议定书》的拖延实施就是明证。可持续发展目标的真正实施，需要现存旧有国际经济、政治秩序的根本改变，因此其实现过程包涵着深刻的全球社会历史变革。本文试希望以这样的现实和问题情景为前提，通过对近年流行的生态补偿机制概念的分析，探讨如何把可持续发展问题的研究和实践向深层推进。

 一 、我国“生态补偿机制”问题的由来：生态灾难的“上游”和“下游”

1998年长江特大洪灾和近年来频繁出现的沙尘暴把长久以来就在蔓延的生态恶化加速表面化了。人们把目光投向了直接产生生态灾难的“上游”，包括江水的上游，和沙尘的上游。中央政府作出了在大江上游禁伐的行政命令。同时，也使“生态补偿”这个概念成为社会舆论的热点话题。

实际上，我国早在1992年就已经在探索生态补偿的办法。1992 年年末，原林业部邀请 10 个部委用 40 天考察调研了 13 个省的林区，面对“林业濒危”的严峻现实，决定建立中国森林生态补偿机制。从什么地方出钱来“补”呢？当时并为意识到这种补偿将是一笔巨大到国家财政无法单独支付的巨款。1993年，林业部提出由“直接受益者付费”的方案，打算从林业濒危当地的旅游行业、风景名胜区的门票收入和水利发电几个方面收 6 亿人民币作为“生态补偿”。但是，经过各部门 3 年的讨价还价，这个方案流产了。如果当时的部长们知道西部大开发以来中央为西部支付的生态补偿资金已经超过100亿元，他们就根本不会提什么生态补偿机制了。

四川成都市却在小范围内实际地推动了生态补偿办法。成都附近的青城山是一座道教名山，因为山林茂密，自古享誉“青城天下幽”。但是上世纪90年代初以来出现了严重的盗伐山林现象，成都市政府决定从青城山风景区门票收入中抽取 30% 补偿护林人，并以此形成长期制度。这个办法有效地保护了青城山闻名天下的“幽”。

但是上面的例子与1998年以后提出来的生态补偿还是有区别的。1992年开始探索实行的生态补偿，针对的是生态保护区以内的资源使用行为，而在1998年以后需要实行的生态补偿，在性质上已经超越了生态保护区的范围，已经不是简单地对生态资源使用费的加价，而是以生态保护区（或一般的“上游”地区）以外的行为来支撑的。它已经涉及到生态保护区和生态保护区以外地区之间的跨地区关系，而这种关系是很复杂的，不是由即时的价格体系能完全、合理地反映的。

这里的基本原因在于：价格体系并不是一种单纯客观的信号体系，而是以特定利益主体的价值取向为基础的。它在本质上只是引导个体（或个别利益集团）的趋利行为，而不引导超越个别利益的整体合理行为。当合理性的要求超越了个体的时候，价格体系体现的合理性，就失效了。

而可持续发展的要求，正是这样的超越了个体合理性的要求。它不仅在空间上（不同的利益集团）而且在时间上(代际之间)追求更大范围的合理性。因此，作为可持续发展的实现机制之一，生态补偿机制就是不能像非历史地鼓吹市场机制万能的学派所主张的那样，仅仅依靠价格机制来进行建构。

当我们追溯长江洪水和北京的沙尘暴的原因时，我们追溯到了“上游地区”对对森林的砍伐以及对耕地的过度开垦，因此，“上游地区”是生态破坏的现场，而“下游地区”是生态破坏的受害者。但是，“上游地区”以低价向“下游地区”提供原材料，却使“下游地区”成为真正的受益者，并且使之成为远离生态破坏现场的生态破坏的原因，但是却由于等价交换的合法性，使他们远远地摆脱了与生态恶化的干系，而且还使他们获得一种来自发达地区的优越的批评者地位：批评“上游”的人们为了一点蝇头小利而砍伐森林。等价交换的价格体系把上游和下游联系起来，又把真正的原因和结果割裂开。而且，这里所说的“等价交换”只是当下和此地的“等价”（木材、粮食、羊皮的市场价），却掩盖了历史和更大空间范围内的不等价（历史地形成的原材料的低价）。正是价格体系的这种内在矛盾，制约着人类对生态恶化问题的认识，也制约着生态补偿机制的理论和实践建构。

正是在这一点上，1998年以后提出并开始探索实施的生态补偿行动具有了真正现代的意义。

 二 探索中的生态补偿机制的依据

1998年以后提出来的生态补偿办法，主要是按照以下方式来构思和实践的：“上游”因停止或减少资源的开发而造成的经济损失，要由因此而受益的“下游”地区按照受益的程度给予补偿。

这里的“上游”，按照上面已经分析过的，已经成为一个超越了江河概念的一般概念。它指的是，自然资源之流即原生资源产出地区。它一般处于欠发达地区。但也部分地存在于发达地区。“下游”，则是指一般的受到原生资源开发影响或获益的地区。就江河流域来说，上游开发森林和草原等资源，对下游地区的影响是双重的。首先是受益，即使用价格低廉的原生生态资源；其次是受害，可能遭受江河泛滥等生态恶化效应的危害。对矿藏来说，下游，则是指所有享用原生资源的行业和地区。

一般而言，上游的开发，是下游的基础。从提供原生资源的角度来看，上游的开发，下游总是受益的；从生态环境及其对人的作用来说，上游的开发造成的生态破坏对所有人的长期利益都是有害的，而特定的下游地区则首当其冲。因此，“上游”也需要因为自己对生态资源的效用而造成的危害支付生态补偿。这就是所谓“谁受益，谁付费；谁破坏，谁赔偿”。这就是我们用“上游”和“下游”这两个特定概念，来代表一般的生态灾害发生地区和受灾地区（或生态效益的受益地区）的根据。需要注意的是，正如我们在上面分析过的，“上游”和“下游”已经超出了简单地理范畴，所以，制造生态破坏的地区，也许不在地理意义上的“上游”，而是也可以在地理上的“下游”。

以上例子体现出来的生态补偿的一般依据是：

所有因享用原生资源而发达起来的地区或行业，应该为了超出该地区的特定整体的生态效益，对原生资源开发地区或行业进行补偿。具体来说，进行生态补偿的依据包括以下几个方面：

1． 剪刀差。下游因原生资源和工业产品的剪刀差而获利。生态补偿，就是要逐步减小甚至消除这种历史形成的剪刀差，也就是要通过高于市场机制的方式、主体来调节原生资源的价格。这也就意味着，传统的由市场自发配置资源的机制开始失效，因为在这种机制中形成的原生资源价格信号是不合理的，或者说，在今天这样的对生态保护提出了更高要求的时代来说，是不合理的，因为，传统自发调节机制中形成的资源低价造成资源滥用，因此，它应该得到超越市场方式的调整。

2． 保护费。由于历史的原因，多数原生态地区属于欠发达地区，长期低下的生产力使他们较少或很少耗竭自然资源，从而客观上、无意识地保护了生态环境。这等效于原生资源地人民以远低于发达地区生活水平的代价换取了人类共同的生态资源的持续存在。随着这些地区的开放，当地居民开始了解到发达地区的生活方式和生活水平，他们有权加速开发脚下的自然资源，换取高水平的生活方式。如果发达地区的人们希望保留此处的原始自然生态，希望这里的资源（森林、河流等等）不要被开发或者合理开发，以便他们能像现代人那样享用新鲜的空气、水和食物、享受美好的生态旅游等等，那么，原生态地区的人民就有权获得发达地区为此支付的原始生态保护费或者因合理开发而需要多支出的费用。发达地区的人们如果不愿意共同承担这种保护的责任，那么就或迟或早与原生态地区的人们共享生态恶化。

3．原生态保护区原住民产品替代费用。部分地区原生态地区人民将因为保护生态而改变原有的生产方式和产品，从而也将改变原有的技艺，例如渔猎、伐木、农耕、采矿或其他有害于生态保护的技艺，改而从事旅游等服务行业或其他可持续从事的产品生产活动。这种生产替代过程中需要发生的教育、培训和基础设施的费用，也应该得到一定的、合理的补偿。

4． 破坏资源的赔偿费用。这种费用将更多地发生于发达地区，但是，也包括相当的次生态欠发达地区。发达地区应该自行支付破坏资源的赔偿费用。而欠发达地区则需要不同地对待。因为这些地区无力支付这种费用。而要使这些地区的生态不至于加速恶化，发达地区就需要通过上交生态税的方式对欠发达地区加以补偿。

另外，上游的“受害”和被剥削、剥夺，也有阶级的区分，它们并不是一样的。原生资源的开发往往是为了满足上游的少数人的利益，而使上游总体受害。也有这样的情况：到上游从事开发的，根本不是上游的原住民，而是下游发达地区的资本拥有者，他们往往能够获得廉价的资源开发权，再没有合理健全的生态补偿机制制约的情况下，这种外来资本推动的开发，其对生态环境的破坏并不亚于原住民自己进行的开发，而获得超额利润的，也总是外来资本拥有者。

一个基本的难题是：欠发达地区的经济增长，在目前的条件下，（例如在我国），更主要的还是靠原生生态资源的开发，他们用来与发达地区进行交换的产品更多的是还是原生态资源。由于原生态资源的知识和技术含量低，提高经济增长的方式，主要还是靠量的增长。从而导致一种恶性循环：人们用抽掉自己脚下的基础的方式来改善自己的状况。

 三、 生态补偿机制要求发展观的根本变革

“生态补偿机制”的基本目标是把发达地区与欠发达地区、把整体时空上的“现在”和“未来”看作一个生态保持和发展的整体，并且从更长远的时间区间来看待和评估某种资源（包括自然和文化的双重意义上的资源）的“价值”，要求生态获益地区对生态做出贡献的地区进行某种形式的“补偿”。在大多数情况下将表现为相关发达地区对欠发达地区进行“补偿”，以便换取欠发达地区停止以破坏生态为客观后果的经济发展方式，获得整体生态状况的优化。这是一个简单明了的合理因而值得争取的目标，但如何实质性而不是表面地、长期而不是暂时的，制度化的而不是临时政策的或某种交易式地建立起补偿机制，则需要经过艰难的努力。由于涉及到不同地区、特别是发达地区和落后地区(也包括发达国家和发展中国家)之间的利益关系，甚至利益冲突，需要政府乃至国际间的统一调控，生态补偿机制在目前的实行还有很多困难。

生态补偿机制在根本上必须超越狭义的“生态”关系。我们已经论述过，目前的生态问题，本质上是由于人类社会制度层面意义上的“人态”在自然生态关系基础上叠加的结果，生态问题的解决，有赖“人态”的改善、改革和革命。从根本上讲，按照现有的、占统治地位的自由市场经济人态模式，是无法实现我们上述分析意义上的“生态补偿机制”的。

因为，由于历史的不等价交换构成的生态恶化，用现存的“等价交换”模式，是不可能补偿回来的。发达地区如果以等价交换的方式援助欠发达地区，则欠发达地区在总量上是不可能不用他们的原始（或原生）生态资源来进行交换的（换回技术含量高的技术产品和人力资源和技术含量高的消费资料）。在这一点上，无论时髦的自由市场经济学家使用多么精巧的微观经济方法，包括计量经济学方法，也是不可能改变的。因为现今的市场经济学，在总体上是服从原有的人态模式的。

因此，只有突破原有的市场经济学体系，才可能找到真正的“生态补偿机制”。

从补偿的主体来看，可以有地区间等价交换的补偿，可以有国家“平调”式的宏观调控补偿（国家财政再分配）。也甚至已经在出现国际间的补偿（包括发达国家的一些倾斜向欠发达国家的基金、经济援助等，包括联合国主持的扶助性的援助项目等等）。似乎已经有了一些“不等价交换”基础上的生态补偿机制。

但是，我们只要仔细研究就会发现，这些补偿机制，最终都将以欠发达地区或国家更大的不等价回报抵消掉。因此，在根本上，“生态补偿机制”将意味着制度层面上、哲学世界观上的变革。

需要重申：理论上以等价交换为游戏规则的市场经济，从来是以不等价交换为前提的。资本主义的原始积累，不仅发生在200年以前的西方及其殖民地，也继续发生在今天的全球经济中。今天也有一种生态殖民地。这需要深入的历史考察。

因此，只有从理论上深入研究，历史考察，对于生态补偿机制形成真正科学合理可行的充分理论依据，其实践才是可靠而有信心的。以“跨越式发展”这个概念为例，这一概念目前已经从马克思经典的亚细亚生产方式理论中，从上个世纪延续下来的关于“资本主义卡夫丁峡谷问题”的争论中抽象出来，成为一个“中性的”技术概念，也就是说，成为一个不涉及社会形态性质，不涉及生产方式的微观经济微观社会学的问题，成为一个区域经济开发的应用性问题。在这种阉割式理解的基础上，对跨越式发展的探索变得有些盲目，变得目光短浅。最后达到的往往不是真正的“跨越”，而是经济的超常增长，或者是某个地区在技术上的跨越式应用。例如，在一个封闭落后的地区，忽然安装了卫星天线或者电脑网络，就被称为“跨越式发展”。我们希望通过深入研究，重新赋予跨越式发展这个概念以充实的理论内涵和基础，这就是把跨越式发展问题，与生态化的发展模式联系起来，与生态补偿机制的理论研究和建构问题联系起来。

目前的区域经济理论和实践，主要还是以“互补”为基本原则的。所谓互补，就是用等价的交换价值换取不同的使用价值。往往是发达地区的高知识含量的商品（包括技术含量高的劳务），交换欠发达地区的原始资源（生态、矿藏、植被、动物，以及技术含量低的劳务）。这种交换，是不可能消除欠发达地区以生态破环的方式来换取发展的恶性循环模式的。

只有从更广泛的区域角度来看待和认识，才能真正发现某一地区的区位优势，只有从更长远的眼光，才能真正看到某地区经济中真正有价值并且会增殖的方面。在全球生态恶化的当今，良好的生态环境本身就是一种资源和财富，而且是会“增值”（双引号表示与传统的“增值”概念有区别）的。在一定的政策和社会环境前提下，在适当的生态补偿机制有效运行的前提下，不开发或保护性开发，或者通过整体生态价值的重新评估，来激活当地的生态资源潜在价值，对这些地方来说，可能还会是更好的开发；这种生态资源性财富，其价值只有在经济和交往全球化的情况下，以整体性和长远性的视野才能看清。另外，交通和通讯快速发展的情况下，这些资源的“增值”也将会是加速度的。

党的16大报告中提出了全面小康建设必须处理好五个统筹：即城乡统筹、区域统筹、经济发展和社会发展统筹、人与自然关系的统筹以及国内于国外的统筹。16届3中全会《关于社会主义市场经济建设若干问题的决议》更进一步提出了“以人为本、可持续发展、人与自然协调”的科学发展观。这体现了我国在经过了20多年经济高速发展的今天，开始自觉地对发展观进行调整。这种调整，是我们建立生态补偿机制所应该遵循的原则。城乡统筹过程中必然地包含着城市对乡村的补偿，区域统筹，则要求在经济发展过程中，把生态环境和资源看作一个整体，进行统一的规划，有计划地合理开发，需要不同的区域之间，资源流动的“上游”和“下游”之间的协调，需要改变传统的以孤立的观点所看待的区域优势；生态补偿机制的建立，将更好地协调经济发展和社会发展的关系，更好地处理人与自然的关系。最后，真正完善的生态补偿机制必然是跨越国家界线的，必将是一种全球协调的生态补偿机制，因为，生态环境本身是没有国界的。

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作者：贾星客，云南师范大学社会发展学院，Emai: jiaxingke@vip.km169.net

  陈路，  云南师范大学社会发展学院，Email: chenlu@vip.km169.net